平罗检察理论调研

第13期

平罗县人民检察院编                 2022年5月24日

浅析安全生产领域公益诉讼难点

杨学松

    摘要：安全生产领域公益诉讼，应坚持预防性司法理念，重点关注安全生产中重大风险和事故隐患，用好诉前磋商机制，防未病、治未然。对案件整改落实情况应持续跟进监督，督促行政机关穷尽手段保障群众生命健康安全，体现检察监督刚性和温度。

    关键词：检察公益诉讼 安全生产 预防性监督 制度保障

 2021年9月1日起实施的《安全生产法》第74条第2款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，人民检察可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起诉讼。”明确授权检察机关可以提起安全生产领域的民事、行政公益诉讼，对于完善安全生产防控法治体系和中国特色的公益诉讼检察制度体系均具有积极意义。

    一、办理安全生产领域公益诉讼案件的基本情况

2021年全国共发生各类生产安全事故3.46万起、死亡2.63万人。从重点行业领域事故统计情况看，事故主要集中在道路交通、建筑生产、化工和危险品生产及运输、矿山安全生产等领域。2019年以来，石嘴山市两级检察机关共办理安全生产领域公益诉讼案件64件，其中涉及道路交通安全19件、消防安全25件、化工和危险品20件。

（一）监督对象

1.应急管理部门。《安全生产法》第10条第1款规定：“国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”根据法律、地方性法规及各地“三定”方案规定，应急管理局作为安全生产行业监管部门，对辖区管理范围内的工作实施综合监督管理，涉及安全生产领域的公益诉讼案件均与应急管理局是否依法全面履行职责有直接或间接关联。因此，检察机关办理的消防、危化品、易燃易爆物品、燃气等安全领域公益诉讼案件，监督对象大多指向应急管理部门。

2.公安部门。公安局作为政府职能部门，负有治安、交通管理、消防等职责，检察机关办理的消防、危化品、易燃易爆物品等安全领域公益诉讼案件，监督对象包括公安部门。

3.消防救援部门。《消防法》第4条规定，国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。消防救援部门改革转隶后，职责范围有所拓展，防范安全风险成为主责主业。检察公益诉讼涉及的消防、危化品、易燃易爆物品、燃气等安全领域公益诉讼案件，与消防救援部门关联性较紧密。

4.市场监管部门。《特种设备安全监察条例》、《无证无照经营查处办法》等法规、规范性文件赋予市场监管部门对特种设备实施安全监察、查处无证无照经营等职责，涉及安全生产领域的公益诉讼案件，监督对象包含市场监管部门。

5.工业园区管委会。工业园区管委会作为当地政府派出部门，对园区负有全面管理职责。对于危化品企业比较集中的工业园区，安全生产监督管理应当更加严格，工业园区管委会应加强与应急管理、市场监管、交通等部门协作配合，防范安全风险隐患。因此，工业园区管委会也是安全生产领域公益诉讼重点监督对象。

6.乡镇政府。根据乡镇机构改革方案，乡政府负责统筹协调应急管理，安全生产监管和防灾减灾救灾工作。因此负有对本区域生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责。

（二）监督特点

1.诉前磋商程序。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十条规定，人民检察院决定立案的，应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关，并可以就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。安全生产领域公益诉讼案件属于预防性监督，运用磋商机制，对安全隐患、监督职责、监管障碍进行核实确认，督促行政机关立即整改或提出磋商整改方案，提高办案效率的同时，搭建双方合作共赢的桥梁。2019年以来，石嘴山市两级检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件过程中应运磋商程序办案结案率达60%以上，取得了良好社会效果。

2.检察建议。行政机关在磋商程序中已经形成整改方案，但未开始整改，或已经开始整改，但尚未整改完毕，公共利益仍处于受损害状态或者存在受侵害危险的，应当提出检察建议。经过磋商之后，可以更加精准地发出检察建议，行政机关也更容易接受，从而达到双赢多赢共赢的效果。

    二、安全生产领域公益诉讼案件面临的难点

1.线索发现难。发现安全隐患是开展安全生产领域公益诉讼的前提，但安全生产涉及的行业多、专业性强，检察人员在短时间内难以掌握各行业安全生产特点，通过自身力量发现案件线索尚不足以发挥检察公益诉讼为安全生产保驾护航的职能。

2.整改难。防范安全生产事故，归根到底在于生产者的安全意识强不强，现实中发生的安全事故往往是生产者麻痹大意造成的，因此，能否将安全生产事故扼杀于“未有”，关键是要让劳动者牢固树立安生防范意识。安全生产意识需要长期培养，要靠制度保障，办理安全生产领域公益诉讼案件，要关注是否建立了长效机制，是否有完备的制度保障，以防安全隐患反复出现。

    3.效果评估难。安全生产监管部门是否履职尽责，关键在于判断“行政机关是否通过其行政行为及时制止损害的发生，国家和社会公共利益仍然处于受到侵害状态或者处于受侵害的潜在威胁状态”。安全生产领域公益诉讼案件效果存在无法量化的问题，安全隐患是否彻底消除，需要借助第三评估判断。

 三、做好安全生产领域公益诉讼案件的几点建议

1.提高发现线索能力。安全生产领域公益诉讼案件关乎人民群众生命财产安全，该类案件群众关注度高、支持率高，做实做细公共安全领域案件有助于公益诉讼制度健康发展。一是畅通内部线索移送，充分利益刑事案件资源实行一案双查，从公益诉讼角度加强分析研判，发现安全隐患；二是加强与行政机关协作配合，分析研判执法部门日常巡查中发现的案件线索。

2.争取广泛支持。安全生产领域公益诉讼案件既要发挥检察机关司法监督作用，也要争取地方人大、党委支持，营造人人参与安全生产监督氛围；同时，要注重地方政府联合执法，整合政府职能，凝聚执法合力，确保案件整改效果。

    3.强化跟进监督。安全隐患具有再次性和次生性，安全生产领域公益诉讼案件要重点关注整改效果，必要时可以通过走访利害关系人、问卷调查等方式对整改落实情况进行评估验收，防止假整改。行政机关整改回复后，要持续跟进监督，防止安全隐患反弹造成公益损害。

    4.检察机关启动公益诉讼监督程序后，应当在推进建立健全安全生产管理机制、隐患排查制度等方面发挥检察作用，在跟进监督过程中要对制度落实情况检查，确保案件质效。